도시관리계획 입안내용과 다른 변경결정의 효력

[대법원 2012.5.10, 선고, 2011두31093, 판결 ]

도시관리계획 입안권자가 신청한 도시관리계획을 결정권자가 중앙부처 협의과정에서 제출된 의견을 수용하여, 이를 도시계획위원회의 심의 등을 걸쳐 입안내용과 달리 도시관리계획을 결정‧고시하였을 경우, 행정계획의 재량권을 이탈한 처분인지 여부

입안권자인 해당군수가 甲소유 토지를 포함된 일정구역을 생산관리지역으로 입안하여 도시관리계획 변경결정을 신청하였는데, 관할도지사가 산림청장에게 협의한 결과 산지인 위 토지들을 보전관리지역으로 재구분하도록 협의 요청이 되어, 관할도지사가 위 토지들의 용도지역을 보전관리지역으로 결정·고시한 사안으로서,

甲에 의하면 도시관리계획 변경결정을 신청하기에 앞서 해당군수가 시행한 토지적성평가에서 위 토지들 인근의 일부 토지는 적법 훼손지임에도 불구하고 제5등급이 아닌 제3등급으로 평가를 잘못하여 결과적으로 계획관리지역으로 지정되었어야 할 위 토지들이 위법하게 보전관리지역으로 지정된 것이라는 주장이다.

국토계획법에 용도지역의 지정은 도지사가 행정계획의 일종인 도시관리계획으로 결정하도록 되어 있어 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다 할 것이다.

산림청장의 협의의견으로 산지는 보전관리지역으로 재구분해 달라는 것에 대하여 해당군수가 이를 다시 보완하여 신청한 것을 관할도 도시계획위원회의 심의 등 관계 법령에 정한 절차를 모두 거친 이후에 결정한 것이며, 관계 법령상 보전관리지역의 경우 생산관리지역이나 계획관리지역에 비해서 상대적으로 허용되지 아니하는 건축물의 종류가 많기는 하지만 그 권리행사가 완전히 제한되는 것은 아니며, 또한 위 토지들의 인근 토지를 설령 5등급으로 평가되었다고 하더라도, 결정권자인 도지사가용도지역을 결정함에 있어 위 토지들의 전체에 대하여 甲이 주장하는 계획관리지역으로 지정해야 할 의무가 있었다고 보기는 어렵다 할 것이다.

따라서 위 토지들의 지목과 현황, 주변 토지들의 이용 상태 및 토지 특성 등을 고려해 볼 때, 관할도지사가 산림청장의 협의의견에 따라 위 토지들을 생산관리지역으로 입안 신청한 것을 보전관리지역으로 지정한 것에 행정계획에서의 재량권을 일탈한 하자가 있다고 보기는 어렵다고 할 것이다.