묘지공원의 후보지선정 과정에서 개최한 공청회가 행정절차법에서 정한 절차를 준수하여야 하는지 및 개발제한구역 내에 묘지공원의 도시계획시설결정이 개발제한구역의 지정목적에 어긋나는지와 도시기본계획이 행정청에 대한 직접적 구속력을 가지는지 여부

행정청인 乙을 비롯하여 비영리법인, 일반기업이 공동으로 추모공원건립추진협의회를 발족한 다음, 여러 후보지를 대상으로 주민들의 의견을 수렴하기 위하여 3차례에 걸쳐 협의회의 명의로 공청회를 개최하여 추모공원의 후보지를 선정하고, 개발제한구역 내에 묘지공원을 설치하기로 하는 내용으로 도시계획시설을 결정한 사안에서,

묘지공원결정을 반대하는 甲들에 의하면, 추진협의회가 후보지를 선정하는 과정에서 공청회를 개최함에 있어 행정절차법에서 정한 절차를 준수하지 아니하였고, 乙이 개발제한구역으로 지정된 지역에서 관련 법률에 의하여 제한된 행위를 임의로 결정한 것과, 도시기본계획에 부합되지 아니한 도시계획의 결정은 위법하다는 주장이다.

묘지공원의 후보지를 선정하는 과정에서 추진협의회가 주민들의 의견을 청취하기 위하여 그 명의로 개최한 공청회는 행정청이 도시계획시설결정을 하면서 당해 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 스스로 인정하여 개최한 공청회가 아니므로, 위 공청회의 개최에 관하여 행정절차법에서 정한 절차를 준수하여야 하는 것은 아니라고 할 것이다.

개발제한구역은 도시의 개발을 제한할 필요에 의하여 지정되는 것이어서 원칙적으로 개발행위는 제한되는 것이기는 하지만, 개발제한구역의 지정목적에 위배되지 않는다면 허용될 수 있는 것인바, 도시계획시설인 묘지공원의 설치가 위와 같은 개발제한구역의 지정목적에 위배된다고 보이지 않으므로, 乙이 이미 개발제한구역으로 지정되어 있는 추모공원 부지에 위 도시계획시설결정을 하였다 하더라도 이를 두고 위법하다고 할 수 없는 것이다.

도시계획시설결정 당시의 도시계획조례 등에서는, 도시계획이 도시기본계획에 부합되어야 한다고 규정하고 있으나, 도시기본계획은 도시의 장기적 개발방향과 미래상을 제시하는 도시계획 입안의 지침이 되는 장기적·종합적인 개발계획으로서 행정청에 대한 직접적인 구속력은 없는 것이다. ( 대법원 1998. 11. 27. 선고 96누13927 판결 참조),

따라서 추모공원의 조성계획이 도시기본계획에 포함되어 있지 아니하다는 이유만으로는 도시계획시설결정이 위법하다 할 수 없는 것이다.

[대법원 2007.4.12, 선고, 2005두1893, 판결]