도로법의 위임에 따라 국도 이외 도로의 점용료 산정기준을 정한 조례 규정이 도로법 시행령 개정에 맞추어 개정되지 않아 도로법 시행령과 불일치하게 된 사안에서, 점용료처분의 효력여부

甲은 주유소를 운영하면서 주유소 앞 도로를 출입하는 차량을 위한 진·출입로로 사용하고 있는데, 행정청인 乙은 2011. 3.경 甲에게 도로법에 근거하여 위 도로 점용면적에 주유소 부지의 개별공시지가와 연간 점용요율을 곱하는 방식으로 산정한 2011년의 연간 도로점용료를 甲에게 부과 처분한 사안에서

甲에 의하면 위 도로는 ‘도로점용료징수조례’의 적용대상인데도 위 조례의 점용료 기준의 범위를 벗어나, 2010. 9.경 개정된 도로법 시행령은 점용료 산정의 기준토지가 종전 ‘인접한 토지’에서 ‘도로점용 부분과 닿아 있는 토지’로, 점용료율이 종전 0.025에서 0.02로 개정된 기준을 적용하였으므로 위 처분은 위법하다는 주장이다.

위 도로의 2011년의 연간점용료 부과처분 당시에 시행 중이던 ‘도로점용료징수조례’(2011. 12.경 개정되기 전의 것)는 주유소 등의 진·출입로의 점용료를 ‘토지가격에 0.025를 곱한 금액’으로 산정하도록 하였고, 여기서 토지가격은 ‘인접한 토지의 개별공시지가’를 적용하도록 하였다. 위 조례 규정은 도로법 시행령이 2010. 9.경 개정되기 전 종전 시행령이 정한 범위 내에서 도로의 점용료 산정기준을 정한 것인데, 도로법 시행령이 개정된 이후 위 도로 점용기간에도 도로법 시행령의 개정에 맞추어 위 조례가 개정되지 아니한 채 유지된 결과, 외견상 상위 법령인 도로법 시행령 규정과 불일치하게 되었다.
 
이처럼 위 도로 점용기간에 시행 중이던 조례 규정이 도로법 시행령 규정과 불일치로 위법·무효인지 여부에 관하여 살피건대, 도로법이 점용료의 산정기준 등 점용료의 징수에 관하여 필요한 사항을 국도가 아닌 도로는 시행령이 정하는 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정한 취지는, 국도가 아닌 도로의 점용료에 대해서는 전국에 걸쳐 일률적으로 같은 내용으로 규율하는 것보다는 각 지방자치단체가 그 지방의 구체적 실정에 맞게 별도로 규율할 수 있도록 하는데 있다. 그러므로 도로법 의 ‘시행령이 정하는 범위에서”라는 문언상 시행령에서 정한 ‘점용료 산정기준’은 각 지방자치단체 조례가 규정할 수 있는 점용료의 상한을 뜻하는 것으로 볼 수 있다.

그렇다면 조례 규정이 겉보기에 도로법 시행령 규정과 일치하지 아니한다고 하여 바로 조례 규정이 위법·무효라고 볼 수는 없고, 조례 규정은 도로법 시행령이 정한 산정기준에 따른 점용료 상한의 범위 내에서 유효하고, 이를 벗어날 경우 그 상한이 적용된다는 취지에서 유효하다고 할 것이다.

결국 위 도로의 점용료 산정에는 구 도로법 시행령의 점용료 산정기준의 범위에서 구 조례 규정이 적용된다고 판단한 것은 위법이 없다고 할 것이다.

[대법원 2013.9.27, 선고, 2012두15234, 판결]