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불법 토지합병의 효력과 손실보상액산정 기준 |
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법률고문 최형선
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도시개발사업이 착수된 구역 내의 토지에 대하여 구 지적법을 위반한 토지합병의 효력 및 이와 같이 불법형질변경토지에 관한 손실보상액 산정을 그 합병 전의 상태를 기준으로 평가하여야 하는지 여부
도시개발사업시행자인 乙공사는 개발사업으로 수용되는 甲소유 토지를 수용함에 있어, 甲이 지적법을 위반하여 위 토지를 합병하였다고 하여 공익사업법에 불법형질변경된 토지의 평가는 토지가 형질변경될 당시의 이용상황으로 평가하다는 규정을 유추 적용하여 합병되기 전의 상태를 기준으로 평가 하였다. 또한 乙공사에 의하면 지적법의 조항은 강행규정으로서 이에 위반한 토지 합병은 무효라는 주장이다. 지적법에 ‘개발사업의 착수가 된 토지에 대하여는 그 사업이 완료되는 때까지 사업시행자 외의 자가 토지의 이동을 신청할 수 없다’고 정한 입법취지는, 대규모로 토지이동이 발생하는 도시개발사업 시행자가 그 사업 완료 후에 일괄적으로 사업의 내용에 부합하는 토지이동이 이루어지게 하는 등 사업의 원활한 진행을 위하여 토지이동 신청의 주체를 사업시행자에 한정하려는 데 주안이 있다고 할 것이어서, 위 법 규정을 위반한 토지합병이 그 성질상 반사회적이라고 볼 수 없으며, 또한 지적법은 위 법 규정을 위반하여 이루어진 토지합병의 효력에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 아니하고, 그 위반자에 대하여 형사적‧행정적으로 제재를 가하는 규정도 두고 있지 아니하다. 그렇다면, 위 법 규정은 그에 반하는 합병을 무효로 만드는 효력규정이 아니며, 그에 반하는 합병이라고 하더라도 그 효력에는 영향을 받지 아니한다고 봄이 상당하다. 토지의 합병은 토지의 물리적 형상의 변경을 수반하지 아니하고, 원칙적으로 소유권의 처분권능에 속하는 사항으로서 관할 행정청의 허가 등을 요하지 아니하며, 지적법 규정을 위반한 합병신청에 대한 제재규정도 마련되어 있지 아니하는 등 토지의 형질변경과는 그 성질을 달리한다.
그렇다면 불법형질변경토지에 관한 평가방법을 정하는 공익사업법에 ‘불법형질변경된 토지 평가는 토지가 형질변경될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다’는 규정을 구 지적법을 위반하여 합병된 토지에 관한 손실보상액 산정의 경우에 유추 적용할 수 없다고 할 것이다.
따라서 乙공사가 甲소유 토지에 대하여 합병 전의 이용상황으로 보아 손실보상액을 산정한 것은 위법하다고 할 것이다. [대법원 2012.7.26, 선고, 2010두19690, 판결]
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