국토계획법에 의한 토지거래계약허가를 받은 자가 착공신고를 마치고도 공사를 예정대로 시행하지 않자, 행정청이 허가받은 목적대로 이행하지 않고 있다는 사유로 이행강제금을 부과한 경우, ‘그 토지를 허가받은 목적대로 이용’하고 있는지 판단하는 기준

  甲들은 행정청인 乙로부터 여러 필지의 토지에 관하여 ‘단독주택 신축 후 분양목적’으로 토지거래계약허가를 받아 소유권이전등기를 마치고, 착공신고를 하고 공사를 추진하였으나, 인근 주민들이 공사차량의 진입을 방해하여 신축공사를 예정대로 시행하지 않자, 乙은 甲들에게 허가받은 목적대로 이용하라는 이행명령을 한 후, 甲들이 이용의무를 이행하지 않고 있다는 사유로 이행강제금 부과처분 사전예고 통지를 하고 그 후 이행강제금을 부과한 사안에서,

  甲들에 의하면 인근 주민들이 위 토지로 연결되는 도로에 공사 차량이 진출입하는 것을 방해하여 그 신축공사를 제대로 시행하지 못한 것이므로, 이는 ‘토지거래계약허가를 받은 자의 귀책사유가 아닌 사유로 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능한 경우’에 해당된다고 할 수 있으므로, 이행강제금 부과 처분은 위법하다는 주장이다.

국토계획법은 ‘토지거래계약허가를 받은 자는 별도로 정하는 기간에 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다.’고 규정하고 있는데, 여기에서 ‘그 토지를 허가받은 목적’이 무엇인지는 원칙적으로 토지거래계약허가증의 기재에 의하여야 하고 ( 대법원 2008. 5. 19.자 2008마414 결정, 참조) 허가받은 목적대로 이용되고 있는지 여부는 그 허가받은 목적, 토지거래허가 신청 시에 제출한 토지이용계획의 내용, 허가받은 토지의 이용현황, 위 토지이용계획과 토지이용현황과 차이가 있는 경우 그 정도와 사유 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.

 
 甲들이 위 토지의 사업개시예정일(개발완료예정일)을 훨씬 경과한 날까지도 건축 및 토지형질변경 관련 설계와 조경 및 배수로 설치를 하였을 뿐이고, 공사 진행의 정도는 토지 내에 단독주택을 건축할 부지 구획, 통행로 포장 및 주차장 콘크리트 공사를 일부 진행한 것에 불과하여 정작 단독주택 건축을 위한 기초공사는 아직 진행되지도 않은 상태였던 사실 등에 비추어, 甲들이 위 토지를 허가받은 목적대로 이용하지 않았다고 보아야 할 것이다. 

 
 甲들이 공사지연 사유로 주장하는 인근 주민들의 위 토지로의 출입로 통행 방해 행위 자체는 관계법령에 규정된 공익사업의 시행에 준하는 불가피한 사유로 볼 수 없고, 인근 주민들의 출입로 통행 방해로 위 토지로의 공사차량 진출입이 완전히 불가능하였다는 점에 관하여는 이를 인정할 증거가 부족한 점, 설령 인근 주민들의 통행 방해가 있어 사실상 甲들이 위 공사를 진행하기 어려웠다고 하더라도, 甲들은 인근 주민들을 상대로 그 방해배제를 청구하는 등의 아무런 조치를 취하지 않았던 점, 등을 종합하여 보면, 관계법령에서 말하는 ‘공익사업의 시행 등 토지거래계약허가를 받은 자의 귀책사유가 아닌 사유로 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능한 경우’에 해당된다고 할 수 없다고 할 것이다.

따라서 행정청인 乙이 甲들에게 토지거래허가목적대로 이행하고 있지 않다는 사유로 이행강제금 처분은 위법이 없다고 할 것이다.

[대법원 2012.2.9, 선고, 2011두10935, 판결]