건축물을 건축하기 위하여서는 반드시 진출입 도로가 있어야 한다. 개인이 건축허가를 받기위해 개발행위허가를 받아 도시계획도로를 개설한 경우에는 그 개설된 도로는 시장·군수에 무상으로 귀속되도록 국토계획법에 규정되어 있다. 그런데 도시계획으로 결정된 도로예정지의 일부에 진·출입로를 개설하는 경우에도 해당 개설부분이 무상으로 귀속되는지?

공공시설 무상귀속의 규정취지는 건축물의 건축하는 과정에서 필수적으로 요구되는 도로인 공공시설을 원활하게 확보하고 관리청이 그 시설을 효율적으로 유지 및 관리를 하려는 데에 있다. 이러한 공공시설의 무상귀속은 개발행위자에게 부과된 원인자 또는 수익자 부담금의 성격을 지니고 있는 것이라고 할 것이다. 그렇다면 개인이 도시계획도로의 일부에 진·출입로를 개설하는 경우, 해당 개설부분이 무상 귀속되는 공공시설에 해당하는지 여부가 문제이다.

무상귀속되는 공공시설은 공공용 시설의 의미를 지닌 것으로서 누구나 타인의 제한 없이 자유롭게 이용할 수 있는 시설일 뿐만 아니라, 그 시설이 공공의 목적에 이용될 수 있도록 관리청이 시설을 설치한 자의 사적 재산과 구분하여 유지 및 관리를 하여야 할 필요가 있을 정도의 실질과 형태를 갖추고 있어야 할 것이다. 그렇다면 당초 결정된 도시계획도로의 예정지 중 일부분만을 개인이 단순히 건축물에 출입하기 위한 진·출입로를 개설한 것에 불과 하다면 이는 무상귀속되는 공공시설로서의 도로로 볼 수 없다고 할 것이다.

아울러 공공시설의 무상귀속은 공공시설의 설치 경위 등을 불문하고 개발행위자가 새로이 공공시설을 설치하기만 하면 그 공공시설은 아무런 보상 없이 바로 관리청에 귀속하도록 하는 것이어서 국민의 기본권인 재산권에 제약을 가져오는 것이므로 해당 규정에 따른 무상귀속은 행정목적을 달성할 수 있는 필요최소한의 범위 내에서만 이루어지도록 해석해야 할 것이다.

따라서 개인이 개발행위를 받아 건축물을 건축하기 위하여 도시계획도로의 예정지 중 일부에 진·출입로를 개설하는 경우, 해당 개설부분이 도로로서의 형태와 실질에 부합하지 않는 것이라면 해당 개설부분은 무상귀속 대상이 되는 것은 아니다.